高教視點

聚焦:如何推進教育治理體系和治理能力現代化

聚焦“深入推進管辦評分離”(上)


  完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化——在黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標之下,如何深化教育管理體制改革?本報推出獨家解讀——


推進教育治理體系和治理能力現代化


瞿振元  中國高等教育學會會長


曾天山 中國教育科學研究院副院長


楊銀付  國家教育發展研究中心副主任


李希貴  北京十一學校校長





深入推進管辦評分離,擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權,完善學校內部治理結構。強化國家教育督導,委托社會組織開展教育評估監測。健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度,鼓勵社會力量興辦教育。

  ——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》


  日前,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》正式發布,掀開了全面深化改革的新篇章。在“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”總目標的要求下,在加快轉變政府職能的具體部署下,《決定》在深化教育領域綜合改革的部署中,提出要“深入推進管辦評分離”。其背后的深刻內涵與意義何在?教育管理體制改革為何屢推難動,難在哪里?構建政府、學校和社會之間的新型關系,權責如何明晰?圍繞這些問題,記者近日采訪了中國高等教育學會會長瞿振元、中國教育科學研究院副院長曾天山、國家教育發展研究中心副主任楊銀付、北京十一學校校長李希貴。


  從“管理”向“治理”轉變傳遞何種內涵


  過去,我們也認識到管理能力不足的問題,今天我們更應認識到治理能力不足和不夠現代化的問題,也就是,不只是從上到下管的能力不足,而且是多元、平等、協調的治理能力不足。 


  “完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”,是《決定》提出的全面深化改革的總目標。怎樣理解這一總目標下的深化教育領域綜合改革?怎樣理解“治理”二字傳遞的深刻內涵?


  瞿振元:當前的教育管理體制改革,要放到黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標中去理解。《決定》提出,全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”。這個總目標既是國家的治理學說,也是我們改革的工作目標。長期以來,我們總是提“管理”,這一次《決定》突出了“治理”二字,而且還強調治理體系、治理能力要實現現代化,我認為這是非常先進的理念,可以說是《決定》的最大亮點。

  我們應該深刻理解從管理到治理這一變化的深刻內涵。管理是從上而下、一元單向的。而治理是指在社會主義市場經濟體制下,市場在資源配置中起決定作用的條件下,多元利益主體圍繞共同的目標協調與互動的過程。可以說,隨著市場經濟中行為主體的多元化、利益主體的多元化,政府與民眾、社會、企業、學校的關系也應是平等的、雙向的、互動的、協同的。

  在從管理向治理轉變,推進國家治理體系和治理能力的現代化的大背景下,實現教育治理體系和治理能力的現代化也就成了一個緊迫而現實的任務。不僅從高等教育看是這樣,從基礎教育、職業技術教育、終身教育體系建設來看,也基本如此。


  楊銀付:在全面深化改革的總目標下,教育領域綜合改革也要努力以教育管理方式創新、教育治理方式創新引領教育發展方式創新。創新教育管理方式的核心要求就是由微觀管理走向宏觀管理,由直接管理走向間接管理,由辦教育向管教育轉變,由管理向服務轉變。而教育治理超越了行政管理的視野,其核心是正確處理好政府、學校、社會的關系,并建立完整的治理結構。


  問:您能否結合我國教育的現實情況,具體分析一下從“管理”到“治理”這一變化的必要性與現實意義?


  瞿振元:從高等教育來看,無論是高等教育自身的發展和高等教育外部環境發生的變化,都對教育治理體系和治理能力現代化有現實的需求和現實的可能。

  在高等教育內部,當前我國高等教育已經進入大眾化,并且是中等程度的大眾化階段。1998年,我國共有高等院校1022所,有590多萬名在校學生,而現在,我國高等院校已經有2442所,有3000多萬名在校學生。過去的校均規模為5000人左右,現在為1萬人以上。這些不能只理解為高等教育規模的擴張,而應認識到高等教育組織的復雜化、結構的多樣化、水平的差異化、權益的多樣化和民主訴求的不斷增加。

  除了高等教育自身的復雜變化,高等教育的外部環境也已經發生了巨大變化。首先,高等教育規模擴大后,高等教育的利益關聯者顯著增加。過去,高等院校學生人數少,很多人都不了解高等教育,覺得它神秘。而今天,讀大學是平常的事情,利益關聯者顯著增加,更多的人能夠感受高等教育,也更容易看到問題,這也是為什么整個社會都能評論高等教育的一個原因。其次,市場經濟體制也要求教育體制與之相適應,當前很多高校的經費來源多元化,籌資集資的數量在增加,有的學校總體經費中,國家撥款不足1/5。受教育者走向社會的渠道即就業通道也進一步變化,市場在就業中起決定作用。教育國際交流合作的廣度和深度也前所未有,等等。這些都說明高等教育的外部環境發生了重大變化。

  高等教育自身的發展情況和高等教育外部環境的變化告訴我們,如果還停留在過去“管理”的概念下來發展教育事業,顯然已經不相適應了。

  現實情況要求高等教育管理向高等教育治理轉變,推動中國特色現代高等教育治理體系和治理能力的現代化。強調由微觀管理走向宏觀管理,由直接管理走向間接管理、由辦教育向管教育轉變、由管理向服務轉變。

  過去,我們也認識到管理能力不足的問題,今天我們更應認識到治理能力不足和不夠現代化的問題,也就是,不只是從上到下管的能力不足,而且是多元、平等、協調的治理能力不足。

  還有一點,從高等教育治理體系來看,我們提到的管辦評分離,更準確的理解應該是管辦評分立、分工、互動、協同,根據系統論的理論,任何事物都是相互聯系的,管辦評也無法完全分離。


  問:為實現全面深化改革的總目標,《決定》專門就加快轉變政府職能進行了具體部署,例如深化行政體制改革,創新行政管理方式,進一步簡政放權,特別是加快事業單位分類改革,推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化等,都成為亮點。這些舉措對深化教育管理體制改革而言,意味著什么?


  楊銀付:《決定》專設一個部分對加快轉變政府職能進行部署。實際上,“國家治理體系和治理能力現代化”的一項重要要求,就是簡政放權,推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。新一屆政府成立以來,就把職能轉變作為第一件大事,迄今已取消下放334項行政審批等事項。這就是轉變行政管理方式。在教育方面,我們也要努力以教育管理方式創新、教育治理方式創新引領教育發展方式創新。


  曾天山:這就意味著為深化教育體制改革創設了有利的制度大環境,是難得的歷史機遇。大環境決定小環境,大氣候影響小氣候。以往推動的一些教育體制改革有的無疾而終,有的不了了之,有的成了“四不像”,就是因為大環境不支持,小環境不配套,局部改革難以推動和持久。這次從綜合改革的角度加快政府職能轉變,著重改變政府是全能政府的觀念,著力改變政府閑不住手的狀況,是對政府自身的徹底改革。

  我理解的政府管理職能轉變有三層意思,一是要分權,理順政校關系、政事關系、政社關系,政府應當管的事一定要管好管住,著重方向把握和戰略管理。二是要放權,政府要抓大放小,要舍得簡政放權,把不該管又管不好的微觀事務向學校放權,向中介放權,向社會放權,要加快現代學校制度建設,要加快事業單位經營型和公益型分類改革,成為真正的社會專業中介組織,要完善社會參與機制。三是要監權,善于運用綜合政策工具(如法律、規劃、經費、標準、監測、評價、督導)進行引導和問責。這三者關系處理好了,就能打破以往存在的“一放就亂,一亂就收,一收就死”的怪圈,進入“各司其職,各負其責,相互支撐”的良性循環。


  教育管理體制改革難在哪里


  政府長期在放權和收權之間糾結,而事權不匹配,權責不統一,學校和社會也不愿接,給人的感覺是教育發展多改革少,簡政放權喊得多做得少。因此,改革面臨的最大困難不是改別人,而是改革自己,卸下利益的包袱才能輕裝前進。


  問:1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布后,我國教育管理體制改革不斷深入,改革至今,我國教育管理體制的現狀如何?有哪些弊端?“深入推進管辦評分離”的重要意義何在?


  曾天山:教育行政體制是政府行政體制的重要組成部分,伴隨經濟體制改革和科技體制改革,教育體制改革自1985年以來不斷推進,確實有很大的進展,特別是明晰了中央和地方權責,但并沒有徹底改變行政獨大的局面。公辦學校辦學基本聽命于政府,各級教育督導機構絕大部分附屬于教育行政部門,大多數評價活動都是政府自己進行或委托直屬事業單位開展。這樣政府既是辦學的主體,又是管理的主體,還是評價的主體,決策、執行、監督一體化,相當于既當裁判員,又當運動員,還是解說員。這種現狀帶來的結果必然是自說自話,缺乏公信力,缺乏說服力,缺乏相互監督和相互制約,無論哪個環節出了問題都難以問責和及時改進,長此以往就陷入僵化固化的泥潭,教育發展失去動力和活力。因此,推進管辦評分離是現代教育管理制度的必然選擇,是建設現代化教育強國的制度保障。


  李希貴:從1985年至今,黨中央、國務院先后召開了三次全國教育工作會議,一直在試圖突破教育的計劃經濟色彩,還教育的本來面目,但是我們看到的結果卻依然是管得過死、學校活力不足、社會參與程度不高,創新型人才培養機制基本沒有形成。2010年教育規劃綱要再次發力,提出要重點突破的也是“促進管辦評分離”,快3年了,應該說沒有取得實質性進展。市場的主體是企業,教育的主體是學校,辦學是學校的事情,但是長期以來,學校需要的教師要由人事部門招聘,教師工資要由財政部門發放,教師職稱評聘,也要由主管部門來管,學校成了局外人。更有甚者,一些地區連各個學校的學習進度也要按照主管部門統一要求來進行,長期以來,大一統的管理體制讓校長無法施展抱負,學校千校一面,學生沒有選擇的余地,個性化培養無從談起,這也是長期以來教育備受指責的根本癥結所在。

  《決定》給了我們很大的信心。只有政府、學校、社會各歸其位、依法盡責,決策、執行、監督相對分離,這種“三角形”的體制才能形成相對獨立、彼此尊重的關系,才能保障教育事業的健康發展。


  楊銀付:深化教育領域綜合改革,可以從不同層面來理解,其中最具全局視野的,就是管辦評分離的改革,因為它涉及教育的方方面面。它要求轉變全能型政府的職能模式,形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的現代公共服務政府教育管理體制,構建“政府管教育、學校辦教育、社會評教育”的教育發展新格局。這一改革必將解放和發展教育生產力,解放和增強教育活力。


  問:有人說,教育管理體制改革是教改中最難啃也必須啃的硬骨頭,怎樣理解?為什么1985年就提出放權,但感覺真正的放權很少,教育管理體制改革難在哪里?


  曾天山:教育管理體制改革是教育改革的核心,也是教育改革的難點,為什么這么說?我理解,一是因為中國之大,人口之多,教育之復雜,非強有力的政府難以維持運轉和持續發展;二是因為我國學校大多數是政府公辦的,民辦學校歷史短暫,公民辦學校內部治理結構還不完善;三是因為社會組織發育不成熟,獨立的中介組織起步晚,公信力不足;四是因為改革者在切割自身利益方面,難以下決心、出狠手,多放事權,少放人事財物權,多放虛權,少放實權。這種狀況導致了政府管理“不放權不行,放權也不行”的尷尬局面,長期在放權和收權之間糾結,而事權不匹配,權責不統一,學校和社會也不愿接,給人的感覺是教育發展多改革少,簡政放權喊得多做得少。因此,改革面臨的最大困難不是改別人,而是改革自己,卸下利益的包袱才能輕裝前進。


  李希貴:所謂改革進入深水區、攻堅期,說白一點,其實就是改革到了需要革掉一些部門的“利益之命”的時候,他們手里把握這些權力已經成為習慣,甚至,沒有了這些權力,有些部門就沒有了存在的必要,有些崗位也沒有存在的合理性。因此,我們必須充分估計改革之艱難,可以說,沒有政府的強力推動,改革不會自動發生。

  但是,我想特別強調的是,現在的情況已經與1990年以前完全不同了。那個時候的放權,是指教育行政部門放權給學校,而現在,在許多本來學校應該擁有的權力上,不僅學校沒有了決定權,連教育行政部門也沒有多少發言權,大都被人事、財政、發改等部門收去了,所以,在許多方面,教育部門已經無權可放,必須從政府層面認真排查梳理,把真正應該還給學校的權力交出來。

  教育體制的弊端大家都很清楚,國外教育發達國家有比較成熟的體制可借鑒,國內也有成功的實踐。2004年,我在濰坊市教育局任局長,濰坊市無論是老師還是校長,長期被行政級別帶來的弊端所困,在濰坊市委、市政府的大力支持下,濰坊一次性取消了全市所有中小學校的行政級別,建立了校長職級制管理新機制,涉及930多名有級別的校長、副校長,他們的檔案全部從組織人事部門轉移到教育部門管理。教育改革的關鍵是黨委主要領導的境界、膽識。雖然說“改革觸動利益往往比觸及靈魂還難”,但是經過實踐檢驗,濰坊的校長嘗到了改革的甜頭。濰坊的中小學校長不用再去參加不相干的會議、活動,可以靜下心來一心一意研究辦學,依靠出色的辦學業績贏得比以往更多的尊重。改革難不難,關鍵看誰來推動。

  再比如,給學校下放權力,不能靠文件、靠會議,也不能僅靠覺悟,關鍵是要有落實的措施。如果機制不改,即使換了人,往往也只能管一時。改到深處是制度,要把改革落到實處,還是要從制度的變革起步。


  新型關系需要怎樣明確權責


  政府轉變職能首先要轉變“管”學校的思維,樹立起以學校發展需求為導向的工作機制。學校自主辦學,就是學校獨立承擔起立德樹人的職責,最終實現依法自主管理教師、自主實施課程,按照章程辦學。社會在參與學校辦學中實現對學校的監督。 


  問:教育部部長袁貴仁提出,深化教育領域綜合改革,大的方向是構建政府、學校和社會之間的新型關系,這個新型關系應該是怎樣的?具體權責應該如何明晰?


  曾天山:構建政府、學校和社會之間的新型關系,我感覺不能再是“新瓶裝舊酒”,而是扎扎實實改革、實實在在推進。教育領域管辦評分離的內涵,就是政府管教育、學校辦教育、社會評教育。

  政府必須依法行政,轉變職能、改進管理方式,加強宏觀管理,變微觀管理為宏觀管理、直接管理為間接管理。堅決實行簡政放權,落實學校的辦學自主權,如招生、人事、財務、教學、學術、對外合作等權限。同時,注意發揮社會組織在教育評估監測中的作用,進一步調動行業協會、專業學會、基金會等社會組織參與教育公共治理的積極性,鼓勵專門機構和社會中介機構評估監測教育成效,適時將委托社會組織開展教育評估監測納入政府購買服務程序之中,作為完善評估監測制度體系的重要運作方式。


  楊銀付:政府在管理教育中,要改變直接管理學校的單一方式,綜合運用立法、撥款、規劃、標準、規則、信息服務、政策指導和必要的行政措施,減少不必要的行政干預。學校是辦學的主體,應依法保障學校的辦學自主權,同時由學校承擔起相應的責任。適應中國國情和時代要求,建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度,是對“如何辦教育”的核心要求。在評教育方面,就是要推進專業評價,鼓勵專門機構和社會中介機構進行評估,形成由政府、學校、家長及社會各方面參與的多元教育質量評價體系。

  在管理—辦學—評價的綜合改革中,管理的改革和創新是上游,是基礎性的,是首先需要改革的方面,它之所以重要,是因為管理上的放權,將為辦學和評價上的創新提供空間,牽一發而動全身。辦學的改革和創新是核心,從辦人民滿意教育而言,教育行政部門并不直接提供教育,教育行政部門提供的是教育政策,學校才直接提供教育,辦學的質量直接決定著教育的質量,辦學創新的重要性不言而喻。學校是教育的細胞,教育改革只有最終落實到學校層面,體現到教師和學生身上,才真正見到了實效。評價的改革和創新也十分重要,評價往往是指揮棒,下游的評價可以反過來帶動上游的管理和中游的辦學。例如,教育部今年出臺了《關于推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》,從品德發展水平、學業發展水平、身心發展水平、興趣特長養成、學業負擔狀況5個方面設立20項指標,這可以看作是教育部在管教育,設立了評價指標和評價規則,具體的評價可交給專業機構按照規則去評,而這一評價將反過來直接引導學校更好辦學,改變片面應試傾向,全面實施素質教育。


  李希貴:這些年,我在不同場合多次呼吁要加快制定《學校法》進程,用法律形式確定政府、學校、社會的關系。這個新型關系,我認為應該這樣表述:政府宏觀管理、學校自主辦學、社會參與監督。政府轉變職能首先要轉變“管”學校的思維,樹立起以學校發展需求為導向的工作機制。道理很簡單,如果沒有學校,教育局也就沒有存在的必要,教育局的職責是全心全意為學校發展服務。學校自主辦學,就是學校獨立承擔起立德樹人的職責,最終實現依法自主管理教師、自主實施課程,按照章程辦學。社會承擔起過去政府管理的職能,在參與學校辦學中實現對學校的監督。這三者不再是單純的“管”和“被管”的關系,應該各司其職。否則,教育就會畸形發展。

  落實《決定》提出的措施,將給我國教育帶來深刻的變革,使教育真正回歸到教學規律和人的成長規律。政府依法提供必要的保障條件,不再套用行政思維對待學校、管理校長,真正把辦學的權力還給學校,讓學校依法承擔起應該擔負的責任,這些改革必將釋放出學校的巨大的活力。邁出這關鍵的一步,中國教育將煥然一新。(記者 俞水 易鑫)




(編輯:覃紅梅)

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