高教視點

教育經費如何管好用好

教育經費實現GDP的4%已近一年。教育部提出,今年是教育經費管理年,一定要用好教育經費,努力辦好人民滿意的教育。

隨著財政教育投入的大幅增加,用好管好教育經費的任務顯然十分艱巨,要求也更迫切,社會關注度也更高。因此,如何解決目前教育經費管理所存在的問題、進一步管理好教育經費以促進教育事業科學發展值得我們探討。


教育經費管理存在的問題


2012年,中國年度財政性教育經費支出總額超過2萬億元,占GDP比重首次達到4%,增加的經費與原有不太完善的經費管理體制間的反差凸顯出教育經費管理存在諸多問題。這些問題集中表現為:

規范、體制不健全。由于我國尚未有《預算法》,行政文件的效力有限,雖然在一些地方有了預決算過程,也有其他各種制度形式,但在實施過程中依然存在過多的人為干擾因素,執行不夠嚴格,經費管理制度的嚴肅性尚未完全確立。甚至出現了一些地方政府將上級教育專項轉移支付打入當地財政收入戶頭的明顯違規行為。還有一些地方資金分配和撥付不夠及時,導致接近年底還有大量資金未能使用,而該年度應該做的很多事卻未做起來,不只接著又影響下一年度的預算,更大的損失在于貽誤了與之相關的一大批教育當事人的成長發展機會。

績效目標不明確。教育財政經費用來干什么,這是很多地方至今不甚明了的。加之現有教育管理體制存在條塊分割、多頭管理、層次多、環節多、運行成本高、效率低等特點,不少人想當然地認為增加的經費應由每個部門都分一杯羹,淹沒、模糊了政府教育財政投入總目標。不少地方僅僅將政府的宏觀政策作為經費投入的由頭和框框,缺少依據當地實際情況解決當地教育實際問題的具體方案和目標,缺少對當地經費需求的全面了解和系統深入的分析,從而導致教育經費使用的績效不明顯,花了大量的冤枉錢。例如,說到教師培訓重要,某地教委所屬十五六個部門就都爭著花錢做教師培訓,這個培訓班主任,那個培訓團干部,還有部門培訓黨員骨干,又有部門培訓教研骨干或青年人才……其結果是政出多門、交叉重疊、低層次重復,計算出培訓總量則該地所有教師一年要拿出超過一半的時間參加各種培訓,似乎教學工作都不需要做了,未能滿足教師成長發展的真實需要,卻花掉了大量教育經費。

分配使用過程不透明。教育經費從根本上說是納稅人的錢,它的分配和使用過程至少需要讓納稅人看明白,現實的狀況是多數地方難以做到這點,成為公眾關注的熱點。教育主管部門也曾要求財務公開,但較多關注的是學校內部的財務公開制度建設,作為一級地方政府的教育財務公開程度遠遠不夠,一些地方在項目經費里大量列支正常的辦公經費,拓展“三公經費”的支出空間,由此引發一系列社會質疑,有損政府的信譽。由此,一些地方提高生均經費的積極性不高,項目經費卻有很大的增長,而項目經費不只在分配環節不夠透明,又主要使用在優質學校上,導致教育均衡的問題不但沒有解決,反而有所加劇;此外,由于各地發展學前教育的財政經費進入私立幼兒園存在障礙,大量投入在公立園和示范園上,不僅難以實現《國十條》的普惠目標,政府沒有很好地擔負起“保底”責任,還導致一些地方幼兒園間的差據進一步拉大,加劇了入園難。這些都在一定程度上與經費的分配和使用不透明直接相關。

鑒于上述問題,今后一段時間內管好用好教育經費不再是相關人員是否盡心盡責的問題,也不再是提出一些一般性的原則或財務紀律要求所能解決的問題,而是要轉換教育經費的管理模式,結合政府管理體制改革,在建立透明、有效的政府的基礎上去管好用好教育經費。據此,當前最為急迫的是強化績效目標管理,建立透明的教育財政管理、分配體制。


強化績效目標管理,把錢用在刀刃上


強化績效目標管理,簡而言之就是要把花錢與做事以及所做的事能否達到預期的效果密切結合起來,改變長期以來錢跟人走的經費分配方式,轉向錢跟事走,用錢去有效地辦事。

事前績效評估即是在明確了績效目標后編制出實施方案,由獨立的第三方專業機構對其實施的必要性、可行性、有效性、可持續性、存在的風險等進行公開、公平、公正、科學、規范的評估,對方案預算安排等方面進行綜合的評估,從而推進經費投入和管理科學化、精細化,提高經費使用的合理性和預算的科學性。

過程監督主要是對經費使用過程的關鍵點進行監督,要求經費的使用方嚴格按照經過論證、評估的方案用錢,防止“跑冒滴漏”、偏離目標、偷工減料、改變用途、弄虛作假等。事后審計則是依據此項工作方案以及過程中的記錄材料對全過程進行審核、檢查、總結,并對責任人的工作做出評定,若未實現目標或過程中發現違規則應追究責任。

有了這些制度保障,才能有效地保證教育經費使用得當,同時也能控制成本、節約經費,提高經費使用的效率和效益。但目前國內僅有少數地方開始建立和使用這些制度,例如北京自2010年開始試行教育經費使用的事前評估,由財政部門委托有資質的第三方公司出面請相關專業的專家、人大代表、政協委員對教育經費支出項目進行事前評估,并初步取得明顯的效果。目前各地多數地方尚未開展類似的制度建設,使得加強教育經費的管理缺少著實的制度基礎,缺少規范的工作模式,難以保證經費投入與政府政策目標一致,也難以保障財政資金投入的有效性、可行性,也難以有效控制經費投入風險。


建立看得見的教育財政管理、分配體制


教育是基本民生,政府在教育方面提供的是公共服務,其中義務教育階段提供的更是純公共產品,教育經費的分配、使用各個環節是沒有什么不能公開的,也是應該向納稅人公開的。教育經費分配和使用過程的公開是推進政務公開,提高預算安排的透明度,提升政府公信力的有效措施之一,也能有效推進教育的公平和均衡,提高教育行政部門和學校的工作效率。在這方面應著眼于大局和長遠,積極推動以下制度的建設:

一是對社會質疑的回應制度,如亂收費、擇校收費、不同學校間的經費分配不均之類社會質疑的熱點,應由相關學校或部門直接公開相關情況,以回應社會的質疑。

二是逐漸推動學校和教育主管部門建立面向社會的年度財務報告制度。讓納稅人明明白白地知道教育的經費來源、多少、如何使用、效果又如何。報告應提供本年度經費收支的明細,從而有效防止各級政府或相關部門對教育經費的惡意截留、挪用、侵占,防止各種灰色的教育經費收支,讓教育上的錢用在明處,這本身也是教育自身健康的教育價值在行為上的一種必要體現。

三是進一步嚴格教育經費的預決算制度。使政府和學校的收支行為得到有效的規范和監督,把全部的教育經費列入預決算程序,制定全口徑精細化的教育財政預算,盡力減少直至最終取消各類教育專項經費,保障公眾對教育經費預算的知情權,讓教育經費預算變得更加公開透明。

四是建立公眾通過一定的程序參與教育經費的分配、使用和過程監督工作的制度,轉變政府是唯一決策主體的觀念,改變長期以來教育決策過程中“受益人缺席”狀態,讓有代表性的各個利益相關方表達訴求,直接參與教育經費的決策,將會有效提高教育經費決策過程的合理性,也能有效促進教育公平的共識產生。

由上可見,改善教育經費的管理,提高經費使用的有效性,嚴明的財經紀律是基礎,強化政府績效目標管理是突破口,建立透明的教育財政管理、分配體制是保障,必須從上述三個方面同時發力,才能收到公眾期望的效果,才能真正辦成人民滿意的教育。


(編輯:覃紅梅)

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